rule
規(guī)則篇
“市場監(jiān)管半月沙龍”微信公眾號，于2020年4月6日刊發(fā)了黃瑞發(fā)的文章《探討！同一批商品分別受到同一機關兩次不同行政處罰，可以嗎？》（以下稱“黃文”），覺得很不錯。關于扣押財物在法定期限即將屆滿，案件事實又尚未查清的狀態(tài)下，市場監(jiān)管部門如何應對被扣押的非法財物處置，是一個困擾基層執(zhí)法的一個較為突出的問題。黃文鮮明地提出了這個問題的解決思路，是值得點贊的。本文試圖在黃文基礎上，也來談談扣押財物先行沒收處理的合法性問題，供各位參考。
為獲得較為直觀的效果，筆者借用黃文的案例，進行簡略的介紹，以便展開說理。
由于某瓷磚經(jīng)營部拒不配合調(diào)查，拒不提供進貨渠道，經(jīng)某縣市場和質(zhì)監(jiān)局局長批準，扣押期限延長至2016年10月18日。
2016年10月15日，鑒于案情復雜，扣押期限即將屆滿，在查明扣押的瓷磚產(chǎn)品系偽造或冒用他人廠名、廠址的非法財物情況下，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條的規(guī)定，依照法定程序作出了沒收上述已扣押瓷磚的行政處罰決定。
2016年11月10日，某縣市場和質(zhì)監(jiān)局在查清某瓷磚經(jīng)營部銷售偽造或冒用他人廠名、廠址瓷磚的相應違法事實后，再次依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條的規(guī)定，對該經(jīng)營部銷售偽造或冒用他人廠名、廠址瓷磚違法行為作出“第二次”行政處罰決定：沒收其違法所得，并處以違法銷售的瓷磚貨值金額80%的罰款。
案例本身很簡單，并不復雜，主要問題是扣押財物在扣押期限即將屆滿，而案件基本事實又尚未查清的前提下，能否先行作出沒有財物處理，然后待案件事實查清后，再作“第二次”行政處罰。
筆者認為，依據(jù)《行政強制法》第二十七條的規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門在查清扣押的財物系非法，且依法應當予以沒收的，必須依法作出沒收決定，不得解除發(fā)還，更不允許搞“解除”后再“委托”執(zhí)法機關“保管”的變相非法扣押。
眾所周知，查封扣押等行政強制措施，是獨立于行政處罰的行政行為，本身即具有可訴性。當然行政強制措施往往與行政處罰相關聯(lián)，而且具有很緊密的關聯(lián)性，查封扣押的行政強制措施，不僅具有制止違法行為性質(zhì)，同時也具有證據(jù)保全性質(zhì)，也因為此包括國家市場監(jiān)管總局2號令在內(nèi)的很多部門和地方行政處罰程序規(guī)章，都將行政強制措施的規(guī)范納入行政處罰程序范疇，但由此仍然不能否定行政強制措施行為的獨立性。
《行政強制法》第二十七條規(guī)定“行政機關采取查封、扣押措施后，應當及時查清事實，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定?！焙苊鞔_，該法對查封扣押設定期限，目的在于讓執(zhí)法機關查清查封扣押的財物屬性，并依法作出處理。此設定的查封扣押期限并不考慮辦案期限，也即不考慮行政執(zhí)法機關查清違法事實需要多長時間，只考慮既然實施了查封扣押措施了，就必須在法定期限內(nèi)對查封扣押的財物作出處理，目的在于防止行政執(zhí)法機關以事實未查清為由無限期查封扣押當事人財物的行為。
《行政強制法》第二十七條進一步規(guī)定，行政執(zhí)法機關在查清查封扣押財物屬性之后的處理方式是：“對違法事實清楚，依法應當沒收的非法財物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應當銷毀的，依法銷毀；應當解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定?！边@就是說，行政執(zhí)法機關對已經(jīng)查清查封扣押的財物屬于非法財物的，必須依法予以沒收或者銷毀；只有法律沒有規(guī)定應當沒收或者銷毀的，行政執(zhí)法機關才可以考慮解除，這一點行政執(zhí)法機關是沒有裁量權的。換言之，非法財物依法應予以沒收或者銷毀的，行政執(zhí)法機關不得解除，否則違法！
本案扣押的財物已由行政執(zhí)法機關查清，系當事人銷售的偽造或冒用他人廠名、廠址的瓷磚，故依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條規(guī)定，屬“違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品”，應當依法予以沒收。據(jù)此，本案某縣市場和質(zhì)監(jiān)局先行作出沒收扣押的當事人偽造或冒用他人廠名、廠址的瓷磚，有《行政強制法》第二十七條和《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條明文規(guī)定的合法依據(jù)，先行作出沒收決定的行政行為符合法律規(guī)定。
《行政處罰法》第二十四條規(guī)定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！边@就是“一事不再罰”原則的來源和法律依據(jù)。司法理論和實踐中，并不局限于單單指“罰款”重復，而是不允許任何處罰的“兩次以上”。筆者對此并不反對，而且也是贊同的。筆者認為，認識一個法律原則需要從“本質(zhì)”或者“本義”上去把握，任何教條或者機械地去認識，都是有害的。
“一事不再罰”原則本質(zhì)是禁止行政執(zhí)法機關不當?shù)闹貜吞幜P，你不能今天給個警告，過幾天來個罰款，再過幾天又給個什么處罰，或者甲機關給予拘留處罰，乙機關又給予沒收財物和罰款處罰（原先“黑網(wǎng)吧”取締有這個問題）。也就是說同一當事人一個違法行為已經(jīng)作出處罰，是已經(jīng)了結的事，你再處罰就“不當”了，就屬于重復處罰，也即“給予兩次以上處罰”了，但我們也不能機械地認為，只要給予形式上的“兩次以上處罰”，就違背了“一事不再罰”的原則。筆者認為，本案作出“第二次”處罰，非但不違反“一事不再罰”原則，而且還是遵循“過罰相當”原則所必須作出的具有正當性的行政處罰。
首先扣押的當事人瓷磚，系依法必須沒收的非法財物，行政執(zhí)法機關別無選擇，只能依法沒收。如果因為扣押期限屆滿不得不作出沒收處罰，從而導致不得再作出其他沒收違法所得、罰款等處罰，勢必助長當事人對抗執(zhí)法的情勢。當事人只要“躲過”這扣押的60日期限，就可以逃避應有的法律制裁，這顯然不是法律設定“一事不再罰”原則的立法本意。
其次，行政處罰除了“一事不再罰”原則外，還有“過罰相當”原則?！缎姓幜P法》第四條第二款規(guī)定“設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。”這就是“過罰相當”原則的法源。這就要求行政執(zhí)法機關實施行政處罰，進行行政處罰裁量時，必須遵循“與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當”的原則。既不能加重，當然也不允許放縱不給予或者給予較輕的行政處罰。如果本案止于“沒收扣押財物”的處罰，顯然會導致當事人銷售偽造或冒用他人廠名、廠址瓷磚違法行為沒有得到應有懲處，違反了“過罰相當”原則。
最后，本案不能“第二次”處罰，也違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條的“并處”規(guī)定。該條明文規(guī)定，除沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品外，還應當“并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額等值以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照?！碑斎挥腥藭岢?，在沒收扣押財物時，也可以一并作出罰款、沒收違法所得的行政處罰，但問題是案件事實尚未查清的條件下，如何作出罰款和沒收違法所得處罰？須知沒有查清意味著存在某些地方事實不清的問題，比如進銷差價沒查清，貨值額有疑問等等，如此直接實施行政處罰，又會觸犯到《行政處罰法》另一項規(guī)定，即第三十三條的“違法事實不清的，不得給予行政處罰”的規(guī)定。
綜上，筆者認為本案沒收扣押的非法財物后，給予“第二次”罰款、沒收違法所得的處罰符合《行政處罰法》的“過罰相當原則”和《產(chǎn)品質(zhì)量法》“并處”原則，并不違反“一事不再罰”原則。
筆者最后需要提示的是，凡是實施“二次處罰”的，作出第一次沒收扣押財物處罰的，應當在告知書和行政處罰決定書中載明行政執(zhí)法機關將有后續(xù)處理的內(nèi)容，比如“本行政處罰僅為對扣押的當事人財物的處置，并非是對當事人涉嫌…違法行為的最終處理結果，對當事人涉嫌…違法行為本局將另行作出相應處理?！?/span>
